PL|
Produkty i usługi
Wybierz stronę
Produkty i usługi O PWPW Nowe technologie Informacje i ogłoszenia Kontakt Newsletter top
Archiwum
Administracja elektroniczna w Polsce i na świecie – analiza porównawcza uregulowań prawnych (cz. I)

Jesteśmy świadkami dynamicznego procesu informatyzacji administracji publicznej w skali światowej. Jak na tym tle wyglądają wprowadzone czy projektowane rozwiązania w Polsce? Próbę odpowiedzi na to pytanie podjęła autorka na III Konferencji Dokumenty a Prawo (UW 5.11.2010 r.).

Głównym celem niniejszego opracowania jest przedstawienie praktyk związanych z elektroniczną administracją w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej i ich porównanie z rozwiązaniami stosowanymi w Polsce. Ze względu na obszerność materiału problem zostanie przedstawiony w dwóch częściach. Druga część opracowania ukaże się w kolejnym wydaniu kwartalnika Człowiek i Dokumenty.

Transakcje między krajami nabierają coraz większego znaczenia, co oznacza, że wszelkie bariery między nimi powinny być niwelowane. Powstaje w związku z tym pytanie, na ile rozwiązania związane z administracją elektroniczną – zaproponowane w różnych krajach europejskich – są do siebie zbliżone i jakie rozwiązania należy zaproponować, by tak się stało. Podejmowane były liczne inicjatywy, zarówno na krajowym, europejskim, jak i międzynarodowym poziomie, by bariery wszelkiego rodzaju były znoszone przez unowocześnianie istniejących procedur prawnych i administracyjnych czy przez wprowadzanie i rozwijanie zastosowania nowoczesnych technologii w tychże procedurach. Wśród wielu przykładów dotyczących tej kwestii wskazać należy te podejmowane na poziomie europejskim dotyczące dyrektyw odnoszących się do podpisów elektronicznych, elektronicznego handlu i elektronicznego fakturowania, ale również i inne, o zasięgu międzynarodowym, takie jak reguły Międzynarodowej Izby Handlowej, reguły Międzynarodowego Komitetu Morskiego dotyczące elektronicznych faktur załadunków oraz reguły komisji Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego – UNCITRAL.

Ciekawym problemem związanym z powyższą kwestią jest wpływ procedur administracyjnych związanych z wykorzystaniem środków elektronicznych, w szczególności elektronicznych dokumentów, na obrót między graniczny. Mimo faktu, że problem związany z elektroniczną administracją nie dotyczy tej kwestii w stopniu tak wysokim, jak w przypadku transakcji między podmiotami prywatnymi, procedury administracyjne mają często duży wpływ na transakcje dokonywane przez podmioty prywatne (uzyskanie wniosków, zezwoleń, przedłożenie raportów, uzyskanie oficjalnych znaków itp.).

Z tego względu przedstawiamy regulacje dotyczące elektronicznej komunikacji z podmiotami publicznymi, elektronicznych podpisów i elektronicznych dowodów osobistych w wybranych krajach europejskich. Następnym etapem jest ich porównanie z rozwiązaniami polskimi. Wszystkie rozważania poprzedza kilka uwag definicyjnych.

Definicja dokumentu elektronicznego

Mimo że nie jest przedmiotem niniejszego opracowania rozstrzyganie kwestii definicyjnych dotyczących dokumentu elektronicznego, warto na wstępie wyjaśnić to pojęcie z punktu widzenia europejskiego i polskiego.

Dokument oznacza wszelkie treści bez względu na nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej czy jako dźwięk, nagranie wizualne czy audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji.1 Dokument elektroniczny to zbiór danych wprowadzonych lub przechowywanych na dowolnym nośniku przez system informatyczny lub podobny układ, które mogą być odczytane lub wyświetlone przez osobę lub przez tego rodzaju system lub układ, a także wszelkiego rodzaju prezentacja i przedstawienie tych danych w formie drukowanej lub innej.2

W polskim systemie prawnym pojęcie dokumentu jest ujmowane osobno w różnych gałęziach prawa, np. w prawie cywilnym, karnym czy administracyjnym.3 Definicja elektronicznego dokumentu znajduje się natomiast w ustawie o informatyzacji i brzmi: Dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej zapisany na informatycznym nośniku danych.4

Austria

Prawo administracyjne w Austrii kieruje się ścisłymi regułami dotyczącymi dokumentów. Nie są znane one dużo bardziej elastycznej gałęzi prawa prywatnego. Użycie dokumentów elektronicznych w austriackiej procedurze administracyjnej i wymóg ich użycia różnią się w zależności od upoważnionego podmiotu publicznego, typu procedury i dostępnej infrastruktury. Dostępność elektronicznej komunikacji z podmiotami publicznymi jest regulowana przez Kodeks Postępowania Administracyjnego,5 Ustawę o E-rządzie,6 Ustawę o Podpisie Elektronicznym oraz Ustawę o Świadczeniu Usług.7

Zgodnie z Kodeksem Postępowania Administracyjnego podpis elektroniczny nie może być warunkiem wstępnym komunikacji między obywatelem a podmiotem publicznym. Komunikacja elektroniczna jest dopuszczalna wtedy, gdy dopuszczalna jest również komunikacja w formie pisemnej, nie jest zabroniona przez żadną normę szczególną prawa administracyjnego i w takim stopniu, w jakim pozwalają na to środki techniczne dostępne dla obydwu stron. Ponadto, Kodeks Postępowania Administracyjnego stanowi, że podmioty publiczne są obowiązane informować obywateli, w jaki sposób mogą się oni komunikować elektronicznie z danym podmiotem. Określone informacje dotyczące m.in. adresu, wymaganych warunków technicznych, konieczności korzystania z podpisu elektronicznego, zalecanej bądź wymaganej formy, muszą być publikowane w biuletynie i na stronie internetowej.


Fot. 1. Przykład Bürgerkarte w Austrii
Żródło: www.chipkarte.at oraz www.sozialversicherung.at

Zamierzeniem austriackiej Ustawy o E-Rządzie jest promowanie prawnie wiążącej komunikacji elektronicznej. Stwarza ona podstawy funkcjonowania takich podstawowych elementów, jak elektroniczny dowód osobisty (Bürgerkarte), elektroniczne formularze, elektroniczne podpisy, elektroniczne płatności, elektroniczne świadczenie usług. Formułuje ona zasadę wyboru między różnymi środkami komunikacji, jeżeli chodzi o składanie wniosków skierowanych do podmiotów publicznych. Dość często jednakże prawo wymaga przedłożenia wersji papierowej dokumentu, która może być zastąpiona wersją elektroniczną, ale zabezpieczoną podpisem elektronicznym. Jej autentyczność musi być dodatkowo uwierzytelniona za pomocą dowodu osobistego, który służy potwierdzeniu tożsamości osoby dokonującej przedłożenia dokumentów i autentyczności tego procesu, przy czym podmiot publiczny musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym umożliwiającym obywatelowi posłużenie się dowodem. Autentyczność transakcji jest zapewniona przez podpis elektroniczny umieszczony w dowodzie. Za zgodą jego posiadacza dowód może być dodatkowo użyty w celu elektronicznego potwierdzenia danych, w szczególności danych dotyczących stanu cywilnego, obywatelstwa i działalności zarobkowej. Dowody osobiste wydane w innych krajach europejskich mogą być użyte w Austrii, pod warunkiem że umożliwiają ustalenie tej tożsamości lub też istnieje możliwość wprowadzenia danych pozwalających na ustalenie tożsamości w przyszłości. Ustalenie tożsamości, które musi być niepodważalne, zapewnione jest przez numer PIN, który mają wszystkie osoby fizyczne, zamieszkujące w Austrii. Może on być przechowywany jedynie na ich dowodzie oraz w oficjalnym rejestrze państwowym. Komisja Ochrony Danych pełni funkcję podmiotu upoważnionego do rejestracji tychże numerów.8  Nie wszystkie podmioty publiczne mają dostęp do wszystkich danych osób fizycznych. Niektóre z nich mogą identyfikować osoby fizyczne tylko za pomocą numeru PIN specyficznego sektora (sector-specific PIN – ssPIN), który jest uzyskiwany z PIN-u podstawowego. Bazą do wygenerowania takiego numeru PIN jest regulacja dotycząca sektorów e-rządu (The e-Government Sectors Delimitation Regulation), która wyodrębnia 26 różnych sektorów.9  ssPIN jest ważny tylko w sektorze, w którym procedury dokonuje dany podmiot i  jest wygenerowany tylko przy użyciu dowodu obywatela, dlatego też wymagana jest zgoda jego właściciela. W szczególnych przypadkach może on być wygenerowany przez Komisję Ochrony Danych bez dostępu do karty obywatela. Koncepcja elektronicznej karty obywatela nie definiuje dotyczących jej wymogów, a jedynie wskazuje minimalne wymogi techniczne, jakie to narzędzie powinno spełniać. Z tego też powodu stosowane są rozwiązania inne niż tylko karty, np. podpisy składane za pomocą telefonów komórkowych. Ze względu na to neutralne podejście w zakresie elektronicznej karty obywatela jest ona wydawana zarówno przez podmioty publiczne (np. uniwersytety), jak również przez podmioty prywatne (np. banki). W tym drugim przypadku karty muszą być jednak aktywowane przez podmiot publiczny zajmujący się ochroną danych osobowych. Katalog usług wykorzystujących instytucje elektronicznej karty obywatela jest wciąż rozszerzany.10

Do 31 grudnia 2007 r. funkcjonował w Austrii tzw. podpis administracyjny uważany za ekwiwalent podpisu elektronicznego. Służył on potwierdzeniu tożsamości i autoryzacji, ale nie spełniał wszystkich wymogów stawianych podpisom elektronicznym, w szczególności nie opartym na kwalifikowanym certyfikacie. Ustawa o Podpisie Elektronicznym weszła w życie 1 stycznia 2000 r. Była nowelizowana w latach 2000, 2001 i 2008. Wszystkie nowelizacje miały przybliżyć regulacje do dyrektywy europejskiej. Ostatnia z nich wprowadziła tak istotne zmiany jak pojęcie zaawansowanego podpisu elektronicznego, nieznane wcześniejszej ustawie, oraz pojęcie kwalifikowanego podpisu elektronicznego, zastępujące pojęcie bezpiecznego podpisu elektronicznego. Nowelizacja uprościła również procedury nadzoru np. nad centrami wydającymi podpisy.11

Zgodnie z prawem austriackim Ustawa o Podpisie Elektronicznym znajduje zastosowanie również w elektronicznych transakcjach z sądami i innymi podmiotami publicznymi, chyba że istnieją odrębne ustalenia. Podobnie jak w sektorze prywatnym, bezpieczny podpis elektroniczny jest ekwiwalentem podpisu ręcznego. Warto zauważyć, że w najważniejszych procedurach związanych z sektorem publicznym, czyli z organami podatkowymi (FinanzOnline) i administracją sądową (E-Justiz), podpis elektroniczny nie jest używany. Ustawa o Organizacji Sądownictwa stanowi, że mogą być wykorzystywane inne procedury, które zapewniają autentyczność i rzetelność elektronicznego dokumentu.12  E-sąd (Elektronischer Rechtsverkehr – ERV) funkcjonuje obecnie przez stronę http://www.brz.gv.at. E-podatki natomiast funkcjonowały już od 1994 r. (§ 86a Ordynacji Podatkowej).13  W 2002 r. dalsze zmiany wprowadziła regulacja FinanzOnline.14  Początkowo FinanzOnline był dostępny jedynie dla profesjonalistów, podobnie zresztą jak e-sąd, ale od 2003 r. system jest otwarty dla wszystkich. Najważniejsze transakcje są dokonywane przez spółki i dotyczą miesięcznych i rocznych deklaracji VAT i deklaracji podatku dochodowego. Usługi  dotyczące podatków, świadczone drogą elektroniczną, są możliwe jedynie za wyraźną zgodą odbiorcy usługi (§ 97 Ordynacji Podatkowej).

Ustawa o E-Rządzie wyróżnia również tzw. oficjalne podpisy elektroniczne, identyfikujące jednostki publiczne. Oznaczają one, że dokument, który został nimi opatrzony, pochodzi od wskazanego w podpisie podmiotu. „Oficjalny” podpis w wersji elektronicznej jest oznaczeniem danej jednostki opublikowanym w internecie.

Niektóre austriackie podmioty (np. koleje państwowe) dopuszczają rozwiązania związane z podpisami elektronicznymi zastosowane w innych krajach członkowskich, np. elektroniczne dowody osobiste z Belgii, Włoch i Słowenii. Choć lista jest krótka, wskazuje na poprawę w zakresie interoperacyjności podpisów elektronicznych w Europie.

Nowelizacja Ustawy o Świadczeniu Usług wprowadziła możliwość doręczenia orzeczeń i decyzji wydawanych przez sądy czy inne podmioty publiczne za pomocą środków elektronicznych. Rejestracja, celem skorzystania z usług świadczonych drogą elektroniczną, wymaga posiadania dowodu osobistego.

Dania

W Danii reforma dotycząca administracji elektronicznej w kontekście elektronicznych dokumentów została przeprowadzona w 2001 r.15  Projekt ten zawierał regulacje dotyczące elektronicznych dokumentów zarówno w zakresie transakcji prywatnoprawnych, jak i publicznoprawnych. Nowelizacja wprowadziła regulację, zgodnie z którą dokumenty były dopuszczalne w formie papierowej, gdy nie mogły przybrać formy elektronicznej. Wprowadzone zostało też nowe brzmienie § 32a Kodeksu Administracyjnego.16  Paragraf ten  umożliwił zmianę wymogów formalnych w każdym przypadku, kiedy były one barierą w użyciu elektronicznej komunikacji i stanowi podstawę do eliminowania barier prawnych za pomocą dekretów. Pozwala to na szybszą i elastyczniejszą zmianę obowiązujących w tym zakresie reguł, ze względu na pominięcie całego procesu legislacyjnego związanego z przyjęciem nowych ustaw. Innymi słowy, regulacja ta pozwoliła na adaptację istniejących przepisów do zmieniającej się rzeczywistości.

Kolejnym krokiem na drodze rozwoju usług z zakresu elektronicznej administracji w Danii był projekt o nazwie eDay1, przyjęty we wrześniu 2003 r. Wprowadzając jego postanowienia w życie, Dania stała się pierwszym na świecie krajem, który wprowadził generalne prawo elektronicznej komunikacji między podmiotami publicznymi. Od wejścia w życie projektu eDay1 wszystkie duńskie jednostki na szczeblu państwowym, regionalnym i lokalnym miały prawo domagać się, by wszelka komunikacja z podmiotami publicznymi (nie zawierająca informacji tajnych) odbywała się za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jednocześnie każda jednostka publiczna mogła odmówić dalszej komunikacji za pomocą środków papierowych. Prawo to nie dotyczyło komunikacji między podmiotami publicznymi a obywatelami. Ci ostatni zawsze mają prawo do komunikacji za pomocą środków papierowych.

W lutym 2005 r. wprowadzona została inicjatywa eDay2. Od dnia jej wejścia w życie wszystkie podmioty publiczne są zobowiązane do ustanowienia bezpiecznej skrzynki mailowej do przekazywania dokumentów podmiotowi publicznemu. Zarówno osoby prawne, jak i fizyczne mają prawo do elektronicznej komunikacji z podmiotem publicznym za pomocą takiej zabezpieczonej skrzynki mailowej. Ta regulacja wymusza na podmiotach publicznych akceptacje dokumentów elektronicznych przekazywanych w ten sposób. Kolejnym skutkiem projektu eDay2 było wprowadzenie zasady, że podmioty publiczne mogą wydawać i przyjmować faktury jedynie w formie elektronicznej. Wszystkie firmy wykonujące usługi lub dostarczające towary na rzecz sektora publicznego muszą posługiwać się fakturami elektronicznymi. Wymóg ten wynika bezpośrednio z dekretu dotyczącego elektronicznych faktur w obrocie z podmiotami publicznymi.17  Inicjatywa ta, innymi słowy, narzuca obowiązek użycia i przyjęcia elektronicznej faktury wysłanej przez albo do podmiotu publicznego.

Inne inicjatywy funkcjonujące w Danii to m.in.:

  • E-podatki – osoby fizyczne i prawne mają dostęp do swoich deklaracji podatkowych za pomocą internetu, dotyczy to zarówno podatków dochodowych, jak i podatku VAT;
  • E-działalność gospodarcza – rejestracja działalności gospodarczej, jak i zmian dotyczących funkcjonującego już podmiotu (np. zmiany członków zarządu) może być dokonana przez internet;
  • E-patenty – elektroniczne uzupełnianie aplikacji związanych z patentami i znakami towarowymi.

Kwestia elektronicznych podpisów regulowana jest w Danii aktem nr 417 z dn. 1 października 2000 r. Akt ten odnosi się jednak wyłącznie do podpisów opartych na kwalifikowanych certyfikatach, ponieważ powszechnie wykorzystywany podpis OCES (Offentlige Certifikater til Elektronisk Service) jest podpisem zaawansowanym, który nie jest regulowany konkretnym aktem prawnym, a jedynie ogólnymi zasadami prawnymi. Podpis OCES jest „lżejszą” wersją podpisu kwalifikowanego, ale uprawnia jego właściciela do dokonywania czynności bez konieczności osobistego stawiennictwa.18

Obywatele Danii nie mają dowodów osobistych. Podstawowym sposobem ich  identyfikacji jest użycie podpisu OCES, który nie ma jednak formy karty. Kartami, które funkcjonują w obrocie codziennym, są karta ubezpieczenia społecznego (sygesikringsbevis), prawo jazdy, paszport i karty bankowe. Dania jest jednocześnie jedynym krajem, który, nie mając obecnie dowodów osobistych (obok Irlandii, Łotwy i Norwegii), nie rozważa w ogóle wprowadzenia ich w przyszłości.

W drugiej części opracowania wskazane zostaną hiszpańskie, litewskie, niemieckie i włoskie praktyki związane z elektroniczną administracją. Zostaną one również porównane do polskich rozwiązań w tym zakresie.


Tabela 1. Dowody osobiste w Europie
Źródło: I. Naumann, G. Hogben, Privacy Features of European eID Card Specifications, European Network and Information Security Agency (ENISA), luty 2009, s. 6. Zaktualizowane przez autora


Tabela 2. Elektroniczne usługi w Europie
Źródło: Study on Mutual Recognition of eSignatures: update of Country Profiles. Analysis & assessment report, IDABC European eGovernment Services, październik 2009, s. 96.


Justyna Matusiak

doktorantka Zakładu Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza


1 Art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (L 145/43).
2 Art. 3 Decyzji Komisji 2004/563/WE z dn. 7 lipca 2004 r. zmieniającej jej regulamin wewnętrzny (L 251/9).
3 Art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 115 § 14 Kodeksu karnego, art. 76 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
4 Art. 3 pkt. 2 ustawy z dn. 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2005 Nr 64, poz. 565).
5 Kodeks Postępowania Administracyjnego z 1991 r., Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – AVG, Official Gazette (Bundesgesetzblatt) 51/1991 z późn. zm.
6 Ustawa o E-rządzie, Bundesgesetz über Regelungen zur Erleichterung des elektronischen Verkehrs mit öffentlichen Stellen (E-Government-Gesetz - E-GovG), Official Gazette (Bundesgesetzblatt) I 10/2004.
7 Ustawa o Świadczeniu Usług, Bundesgesetz über die Zustellung behördlicher Dokumente (Zustellgesetz - ZustG), Official Gazette (Bundesgesetzblatt) 200/1982 z późn. zm.
8 Regulacja dotycząca rejestrów numerów PIN weszła w życie 3 marca 2005 r., Stammzahlenregisterverordnung - StZRegV, Official Gazette (Bundesgesetzblatt) II 57/2005.
9 Regulacja dotycząca sektorów e-rządu weszła w życie 16 lipca 2004 r.,       E-Government- -Bereichsabgrenzungsverordnung – E-Gov-BerAbgrV, Official Gazette (Bundesgesetzblatt) II 289/2004.
10 E. M. Brunner, M. Suter, International CIIP Handbook 2008/2009. An Inventory of 25 national and 7 international critical information infrastructure protection policies, Center for Security Studies, Swiss Federal Institute of Technology Zurich, s. 68.
11 Study on Mutual Recognition of eSignatures: update of Country Profiles. Analysis & assessment report, IDABC European eGovernment Services, październik 2009, s. 48.
12 Ustawa o Organizacji Sądownictwa, Gerichtsorganisationsgesetz – GOG, Official Gazette (Rechtsgesetzblatt) 217/1896.
13 Ordynacja Podatkowa, Bundesabgabenordnung – BAO, Official Gazette (Bundesgesetzblatt) 194/1961.
14 Regulacja dotycząca FinanzOnline, FinanzOnline-Verordnung 2002, Official Gazette (BGBl.) II 46/2002.
15 Więcej informacji na temat duńskiej strategii na: www.e.gov.dk.
16 Kodeks Administracyjny z dn. 19 grudnia 1985 r., nr 571.
17 Bekendtgørelse om elektronisk afregning med offentlige myndigheder, dekret z dn. 7 października 2004 r., nr 991, dostępny w języku duńskim:
http://www.oes.dk/graphics/Filbibliotek_OES/OFFENTLIG/Betaling/Elektronisk_fakturering/bekaendtalektroafregn.pdf
18 Study on Mutual Recognition of eSignatures, op. cit.,  s. 51.


« powrót
Wydrukuj stronę Wersja do druku